论支付令在劳动争议案件中的法律适用

 李长幸、王森霖

摘要：督促程序规定的支付令制度，自1991年进入民事诉讼法以来，在我国司法实践中已历经三十余年。该程序在立法初期仅适用于具有金钱给付内容的民事案件。2008年始，相继颁布生效的劳动合同法、劳动争议调解仲裁法第一次引入了支付令制度。十余年来，运用支付令处理劳动争议案件普遍存在利用率极低、程序运行低效、程序规则不完善等突出问题，导致立法初衷无法落实。本文拟就劳动争议中适用支付令制度的相关规定以及优缺点进行分析，同时梳理实践中运用支付令应当注意的问题，充分发挥支付令在解决劳动争议纠纷中的作用，尽快实现劳动者合法权益，构建和谐稳定劳动关系。

关键词：支付令、劳动争议、制度

　　一、在解决劳动争议案件中首次引入支付令制度

督促程序，是指法院根据债权人申请，依法以支付令形式督促债务人限期履行金钱债务的程序。督促程序是一种特别审判程序，其主要目的在于督促债务人偿还金钱债务，以实现债权人金钱债权。

（一）支付令的适用范围、适用条件及法律性质

1.适用范围和适用条件特定。适用范围，债权人请求给付的只能是金钱或者有价证券（本票、支票、汇票、股票、债券、国库券、可以转让的存单等）。适用条件，债务已届履行期且数额确定，债权人与债务人没有其他债务纠纷、没有对待给付义务，支付令能够送达债务人，债务人在我国境内且未下落不明，债权人未向法院申请诉前保全。

2.非讼性。仅需债权人一方申请，债务人可不参加审理；因债权人申请而启动督促程序，并非起诉；原则上不开庭审理，无须法庭辩论，审理方式为书面审理。

3.程序简便性。实行独任制，由审判员一人进行审查；无法庭调查、法庭辩论等程序环节，由债权人提交证明；一审终审，不得上诉、不得再审。

（二）支付令的主要效力

1.既判力。支付令一经宣告，就具有确定力，不得提起上诉。债务人自收到支付令之日起在15日内不提出书面异议或者异议被驳回的，支付令产生实质确定力，即债权人和债务人就支付令所确定的债权债务关系不得提起诉讼。

2.羁束力。支付令一经宣告，就产生羁束力，法院原则上不得任意撤销或变更支付令。对于违法或错误的支付令，可以通过债务人异议或法院裁定撤销等途径使其失效；如有误写、误算或形式上错误的，法院可以裁定更正。

3.督促力。支付令具有督促债务人在法定期间内清偿债务或者提出异议的效力。督促力自债务人收到支付令之日起发生。

4.执行力。债务人在收到支付令之日起15日内不提出异议又不履行支付令的，债权人可向人民法院申请强制执行。

（三）支付令在我国劳动立法中的规定

2008年，我国劳动合同法，在解决劳动争议案件中首次引入支付令制度。目前劳动立法中，支付令主要适于两种情形：一是欠薪支付令，即拖欠劳动报酬支付令。劳动合同法第三十条规定：“用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定，向劳动者及时足额支付劳动报酬。用人单位拖欠或者未足额支付劳动报酬的，劳动者可以依法向当地人民法院申请支付令，人民法院应当依法发出支付令。”二是调解协议支付令。劳动争议调解仲裁法第十六条规定：“因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。人民法院应当依法发出支付令。”两相比较，劳动争议调解仲裁法规定的支付令的适用范围更加广阔，不仅包括拖欠劳动报酬，还将工伤医疗费、经济补偿金、赔偿金纳入了申请支付令的范围。

（四）支付令制度的主要优点

　　毋庸置疑，我国劳动立法的一大创新就是引入支付令制度解决劳动争议案件。之所以引入支付令制度，主要基于以下几点考虑：

　　1.相较于普通程序具有简易、灵活、高效的特点。审理过程中无需双方当事人必须到庭的要求，也无需经过辩论、调解和裁判等程序，而是由审判员一人书面审查，审查后符合条件的，以作出支付令的形式督促债务人履行义务，这种简便的程序设置，既有利于减少纷争、避免讼累，保障债权人的权利早日实现，又可以节约司法资源，降低办案成本，实现繁简分流，提高办案效率。

2.相较于劳动仲裁程序具有明显优势。劳动仲裁是劳动争议当事人向人民法院提起民事诉讼的必经程序。司法实践表明，通过劳动仲裁程序处理劳动争议案件周期过长，程序繁琐，成本过高，不利于劳动者尽快实现合法权益，有时往往会出现“赢了官司输了钱”的结局。另外，劳动仲裁、民事诉讼程序的高度专业性等因素，客观上也阻碍了诸多法律水平不高的劳动者对司法的接近。而在劳动争议案件中适用督促程序，因其具有简单明了、高效便捷、通俗易懂的特点，可以帮助劳动者通过申请支付令进入司法救济途径，以获取劳动报酬。

3.可以有效化解部分劳动争议纠纷。在劳动争议中，大量发生的就是用人单位拖欠劳动报酬，侵犯劳动者的合法权益。劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项，关系到劳动者的切身利益，快速解决这些争议，是对劳动者最有力的保护措施，而且这类争议一般也比较简单，达成了调解协议，用人单位与劳动者之间也不存在别的债务纠纷，符合民事诉讼法第二百一十四条关于申请支付令的条件，适宜通过支付令的方式解决。

　  4.强化调解协议的作用。在劳动争议调解仲裁立法过程中，有关调解协议的效力始终存在较大分歧，若承认调解协议具有法律效力，可以直接作为执行依据向人民法院申请强制执行，那么，此调解实质就演化为司法调解的功能，与民事诉讼法规定的调解性质不符，则引起立法上的冲突；若规定调解协议没有效力，调解制度也就失去了意义。因此，劳动争议调解仲裁法明确调解协议只对双方当事人有约束力，而且只能是劳动合同的约束力。如果劳动者就调解协议向法院申请支付令，用人单位如果提不出抗辩事由的，劳动者就可以以支付令作为强制执行的依据向人民法院申请强制执行，这样就部分地解决了调解协议的效力问题。

二、支付令制度设置的先天缺陷

支付令制度是基于民事诉讼法中督促程序的规定，我国劳动立法并未单独创设。由于立法没有根据劳动争议案件不同于一般民事案件的特点对支付令制度进行特殊设定，因此人民法院在审理劳动争议案件时，虽然实体上适用劳动合同法等法律，但在诉讼程序上仍然适用民事诉讼法及相关司法解释中关于支付令制度的相关规定，这就导致司法实践中支付令制度形同虚设，与立法者的良好初衷大相径庭。

（一）立法不完善是支付令制度运转不畅的根本原因

当前支付令在劳动争议中深陷窘境，固然有劳动者须证明欠款数额确定的举证责任难度大等劳动争议案件本身的因素，但最根本的原因还是在于支付令制度本身所具有的缺陷。根据民事诉讼法第二百二十四条以及民事诉讼法解释第四百三十七条的规定，债务人在收到支付令15日内，一旦向人民法院提出书面异议，人民法院将在审查异议是否成立的情况下直接裁定终结督促程序。该条规定了支付令异议径直终结制度，是导致支付令不能正常发挥作用的根本原因，也是支付令难以发生法律效力的最大障碍。法律允许债务人以异议的方式对支付令提出答辩意见，本意是为了从立法上保证人民法院公正处理这类案件，平等保护双方当事人的合法权益。但是由于立法未对债务人滥用异议权的处罚作出规定，在司法实践中，债务人出于自身利益的考虑，在面对人民法院发出的支付令时，往往会毫不犹豫地行使异议权而使支付令失效。

　　就劳动争议案件而言，人民法院依据劳动者申请发出的支付令能否持续生效以及是否最终得以强制执行，完全取决于用人单位是否对支付令提出书面异议。只要作为债务人的用人单位在法定期间内向法院提出书面异议，受案法院无须审查异议是否具有充分理由，都应当直接裁定终结督促程序，支付令也因此失效。

　　上述支付令制度的缺陷不仅限于劳动争议案件，但凡当事人申请适用支付令的案件都面临同样的问题。一些债务人为拖延时间，逃避债务，牵强附会，故意提出不实的书面异议，有的滥用异议权，徒增申请人讼累，极大伤害了申请人的积极性，浪费了法院的人力、物力，造成社会公众对督促程序使用价值的怀疑。可见，原有的支付令制度已经不能完全适应人民群众的司法需求，有必要从立法上进一步予以完善。

（二）制度缺乏吸引力

第一，督促程序对大多数劳动者而言，是一个比较陌生的程序。劳动者在解决劳动争议纠纷时，他们很自然想到的就是通过“打官司”获得一个具有执行力的生效判决。由于法律专业知识的欠缺，他们根本不知道还存在着一个可以快速经济地实现他们权利的督促程序。因而他们在选择权利救济方式时，也就自然而然地绕开了支付令。

第二，假如律师或其他法律工作者的帮助劳动者知晓了支付令之后，劳动者也很可能会不愿意选择申请支付令。因为一旦用人单位提出异议，支付令很大可能就会失效，这种解纷低效的途径，成为督促程序适用的最大障碍。

第三，在绝大部分情况下，用人单位都会对支付令提出书面异议，一旦异议成立，支付令将无法使劳动者一步到位实现权利。劳动者耗费了一定的精力、物力、财力，并未获得任何救济，反而产生了额外的损失和风险。因此，现阶段，督促程序对劳动者几乎没有任何吸引力。

    第四，部分诉讼代理人也排斥督促程序的适用。因为督促程序设计本身非常简单，诉讼代理人发挥作用的空间很小，与此相对应，能获得的代理费用不多。在劳动者将案件诉诸法院解决之前，就诉讼事宜征询诉讼代理人的意见时，基于自身经济利益考虑，一部分诉讼代理人很可能会背离职业道德规范，不建议适用本符合劳动者最佳利益的督促程序。而诉讼代理人的意见通常又会对劳动者后续的诉讼行为产生决定性的影响。

   （三）异议权滥用严重

　　无论哪种诉讼程序，如果没有有效的制止滥用诉讼权利的程序机制，就必然会出现与立法目的完全相反的后果。我国的督促程序，正是因为缺乏有效的制止被申请人滥用异议权的机制，导致实践中债务人滥用异议权的现象十分严重，即使是在人民法院已经发出支付令的情况下，支付令也很难生效。

首先，人民法院对债务人的异议很难进行实质审查。督促程序是非实体性审查的程序，对于劳动者的申请，法院仅根据劳动者提供的证据进行审查，也不会询问当事人，大多采取形式审查来确认债权债务在形式上是否合法、明确，即审查债权债务关系是否存在以及是否明确、合法。如果债务人的异议属于对债权债务合法、明确的异议，则法院裁定督促程序终结。

其次，对于债务人滥用异议权的行为法律未规定任何惩罚措施，债务人提出异议“零风险”。目前，我国社会信用系统尚未全面建立起来，债务人的信用不会因滥用异议权的行为受到丝毫的负面影响。债务人提出异议权的行为除了给债权人增加更多的讼累之外，于自身不会有任何的不利后果。

　　三、实务中应注意的几个问题

　　（一）申请支付令不是起诉的前置程序

　　如前所述，由于劳动立法对支付令适用范围有明确的规定和严格的限制条件，所以并非所有的劳动争议案件都可以申请支付令。但从支付令与诉讼的关系看，申请支付令不是起诉的前置程序，劳动者申请支付令与通过提起诉讼维权均是保护其合法权益的途径，二者不是先后关系，而是并列关系。对于支付令失效的，可以转入诉讼程序，同样，对于劳动者先提起诉的，如果符合支付令条件，也可以转入支付令程序。对于符合申请支付令的拖欠劳动报酬纠纷，以及达成调解协议而用人单位不履行的工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金纠纷，劳动者既可以依法向人民法院申请支付令，也可以直接向人民法院起诉。因为既然可以申请支付令，该纠纷就是可以直接向法院起诉的纠纷，这是督促程序的基本法理。

　　（二）法院认定异议成立与否的标准

　　针对督促程序中债务人异议权的效力过强，支付令常因债务人异议而失效的情况，有学者提出延长督促程序审理期限、对债务人的异议全部进行实质审查，以限制债务人的异议权，提高支付令的生效比例。但对于此种观点，另有学者认为属本末倒置，违背了督促程序的本质规律。因为督促程序最大的特点便是对被申请人的异议只作形式审查，倘若对异议进行实质审理，则将混淆普通程序与督促程序的职能，使之越俎代庖。笔者认为，人民法院在审查债务人的异议时，只需从形式上审查债务人提供的证据能否支持其异议即可。如此以来，不仅保证了督促程序的的非争议性，而且可以对债务人的异议权进行适当限制，降低债务人滥用异议权的可能性。同时，与债务人异议的形式审查相对应，对债权人的支付令申请也应只做形式审查，对支付令申请依据的证据真实性不应做过多审查。如果用人单位提出证据证明其已经向劳动者支付相关赔付项目，如劳动者本人签字的工资发放记录，赔偿协议领取证明等，则应当认定异议成立。如果用人单位没有提交充分证据证明其异议成立，则应当认定异议不成立。另外，对于用人单位所提异议部分成立的，人民法院应当根据查实的数额发出支付令，既不能认定异议成立，让支付令失效，也无需让劳动者重新申请支付令，对原支付令数额进行直接变更即可。如劳动者申请支付令是用人单位拖欠9个月工资，用人单位提出异议，认为只拖欠劳动者6个月工资，经审查，用人单位所述真实，则可直接向用人单位发出金额为6个月工资的支付令即可。对于异议成立与否，人民法院应当作出裁定，就异议审查结果作出处理意见，但民事诉讼法没有规定裁定书中是否需要阐述法院认定异议是否成立的原因。笔者认为，无论异议是否成立，人民法院都应当在裁定书中阐述理由，以便当事人赢得明白，输得服气。

　　（三）适用督促程序案件的救济途径

根据法律规定，支付令的效力只有失效和有效两种情形，没有效力暂定之说。根据《最高人民法院关于支付令生效后发现确有错误应当如何处理给山东省高级人民法院的复函》的规定，债务人未在法定期间提出书面异议，支付令即发生法律效力，债务人不得申请再审；超过法定期间债务人提出异议，不影响支付令的效力。人民法院院长对本院已经发生法律效力的支付令，发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论通过后，裁定撤销原支付令，驳回债权人的申请。因此，目前对于督促程序的救济途径，仅有法院院长主动纠错这一种，没有当事人申请再审这一途径。

（四）加快推动督促程序的电子化进程

债务人下落不明导致支付令送达困难是制约督促程序适用的一个因素。鉴于此情况，我国有必要加快推动督促程序的电子化进程。德国在1982年进行了督促程序电子化改革，其《民事诉讼法》第689条规定督促程序准许用机械方法办理，2008年要求律师使用电子设备申请支付令，目前电子督促程序已成为减轻法官负担的主要程序过滤与分流机制。2003年我国台湾地区“民事诉讼法”第508条增加了第2款，规定督促程序应当适用电脑等科技设备完成。此外，日、韩两国也通过专门法律规定督促程序的电子化方式。有学者建议我国应当借鉴德国模式进行督促程序电子化改革，且我国已具备进行督促程序电子化构建的必要性和可行性。2015年5月我国首例适用电子督促程序办理的互联网金融案件在浙江省杭州市西湖区法院受理并完成。2016年《繁简分流意见》也明确提出推广使用电子支付令。结合2021年新民事诉讼法关于送达的规定，“经受送达人同意，人民法院可以采用能够确认其收悉的电子方式送达诉讼文书。”因此，笔者认为，我国应充分利用制度建设的后发优势，在目前法院系统整体强力推进信息化建设过程中通过电子化改革既要解决支付令送达困难问题，更要最大程度释放督促程序的制度功能。

　　（五）构建用人单位滥用异议权的惩罚制度的建议

　　在司法实践中，阻碍支付令发挥作用的主要原因在于用人单位滥用异议权，根据现行法律的规定，即便用人单位提出的异议不成立也无需承担任何法律责任。这种状况无疑会助长用人单位滥用异议权来达到恶意拖延乃至逃避向劳动者履行支付劳动报酬义务的目的。因此，为了防止用人单位滥用异议权，法律有必要在保障其享有异议权的前提下对其滥用异议权的行为规定一些惩罚性措施。具体来说，如果用人单位行使异议权导致支付令失效，但在此后诉讼程序中，用人单位被判决向劳动者承担的清偿数额不低于支付令上请求的数额，那么该用人单位除了支付判决书上确定的应付金额外，还应当按照应付金额的25%至50%向劳动者加付赔偿金；另外用人单位还应承担自诉讼程序开始后劳动者所支出的所有合理开支，包括律师费、交通费、住宿费、误工费等。对于用人单位虚构异议理由的，可以认定为妨害民事诉讼行为，给予其罚款或者拘留处罚；情节严重者，甚至可以追究相应的刑事责任。笔者认为，实施以上惩罚性措施，一方面，能够有效遏制用人单位滥用异议权，另一方面也可以节约司法成本，减轻劳动者的负担，提高劳动争议解决的效率。